국가 재난대응 지휘체계의 한계점
기초자치단체의 재난현장 수습 지휘 및 권한 강화
구조 시 기관 간 수습 정보공유 및 사상자 정보수집 강화
[보안뉴스 김영명 기자] 2023년 국정감사가 오는 10월 10일부터 27일까지 진행된다. 올해 행정안전부의 국정감사에서는 △국가 재난대응 지휘체계의 한계점 △피해학생 보호 중심의 학교폭력 대책 마련 등이 논의된다. 이에 <보안뉴스>는 미리보는 2023년 국정감사 시리즈에서 행정안전부의 보안 및 안전과 관련한 주요 이슈를 살펴본다.
국가 재난대응 지휘체계의 한계점
재난발생 시 국가재난대응의 핵심기관은 중앙재난안전대책본부(이하 중대본)와 중앙사고수습본부(이하 중수본)라 할 수 있다. 재난발생 시 중수본은 해당 재난의 재난관리주관기관으로서 신속한 사고대응 및 수습에 매진하고, 중대본은 범정부 기관으로써 중수본이 재난대응에 총력을 기울일 수 있도록 총괄 조정 및 사고대응을 지원하는 역할을 수행한다.
세월호 참사 이후 대형재난에 대한 재난대응 컨트롤타워의 위상을 격상시킬 필요성을 절감하고 ‘재난 및 안전관리 기본법’을 2014년 12월 30일에 개정해 대형 재난의 경우 중대본부장을 국무총리가 수행할 수 있도록 규정했다. 그런데 이로 인해 오히려 우리나라 재난대응의 컨트롤타워인 중 대본은 국무총리가 본부장인 중대본과 행정안전부 장관이 본부장인 중대본 등 2개가 운용되는 문제가 발생하고 있다.
2020년 집중호우와 태풍에 대응하기 위해 정부는 6월~8월 행정안전부 장관을 본부장으로 하는 중대본을 가동했다. 하지만 이미 정부는 코로나19 재난에 대응하기 위해 국무총리를 본부장으로 하는 중대본을 가동 중이었다. 이는 2022년 중부지방 집중호우, 이태원 참사 등의 시기도 마찬가지였다.
2018년부터 2022년까지 최근 5년 동안 중대본이 2개 이상 동시에 구성된 경우를 살펴보면 대부분 3년 이상 운영했던 코로나 중대본(본부장 : 국무총리) 시기에 집중호우 등 자연재난이 발생해 집중호우, 태풍, 대설 등 풍수해 관련 중대본(본부장 : 행정안전부 장관)이 함께 운영된 부분이 대부분이었다. 하지만 헝가리 유람선 사고 시기(본부장 : 외교부 장관, 운영 기간 : 2019년 5월 30일~2019년 7월 30일)에 집중호우 및 태풍에 따른 중대본(본부장 : 행정안전부 장관, 운영 기간 : 2019년 6월 26일~2019년 6월 27일, 2019년 7월 25일~2019년 7월 28일 등 총 5회, 13일간)이 동시에 운영됐다.
행정안전부 소관인 자연재난의 경우에는 여름철 폭염과 태풍발생 시 중대본부장은 모두 행정안전부 장관이지만 재난유형별로 각각 중대본을 구성해 운영했다. 폭염은 2019년 8월 3일부터 8월 6일까지, 태풍은 2019년 8월 5일부터 8월 7일까지 운영했다. 이는 동일한 시점에 국가 재난대응 컨트롤타워인 중대본이 2개가 된 셈이다.
이처럼 지진으로 인한 원자력 사고가 발생하는 경우 등 복합재난이 발생했거나 이번 경우와 같이 감염병 재난과 자연재난 등 여러 재난이 동시에 발생한 경우, 현행 제도하에서는 2개 이상의 중대본이 구성될 수 있다는 문제가 발생한다. 이는 복수의 재난대응 컨트롤타워가 생기는 것으로 복합 재난상황 발생 시 통합적 대응이 아니라 재난유형별로 개별적인 대응을 해 재난대응 및 지휘체계에 있어서 미흡함과 혼란을 일으킬 수 있다.
따라서 복합재난 대응을 위한 재난대응 컨트롤타워 일원화 혹은 통합적 재난관리체계에 대한 문제 제기 및 논의가 대두될 가능성이 있다. 대형재난 발생 시마다 국가 재난대응 컨트롤타워에 대한 문제가 항상 제기됐으며, 이를 개선하기 위해 정부는 행정안전부 장관만이 아니라 필요시 국무총리가 중대본부장이 될 수 있도록 법을 개정했다. 하지만 복수의 재난이 발생한 상황에서 해당 조항은 중 대본이 2개가 되는 결과를 만들어 일선기관에서 혼선이 발생할 가능성도 있다.
이와 관련해 중대본-중수본과 관련한 법·제도적 차원에서의 후속적인 논의 및 검토가 필요하다. 우리나라의 경우 중대본의 역할 및 과거 메르스 사태, 세월호 사태 등에 비춰볼 때, 각 부처를 통합 조정하고 지휘하기 위해서는 중대본부장을 국무총리로 일원화하는 방안에 대한 논의가 필요하다는 지적이다.
해외 재난과 방사능 재난의 경우, 관련 재난 발생 시 중앙대책본부와 수습본부 구성에 있어 서도 국무총리를 중앙대책본부장으로 하게 된다면 수습본부는 각 재난관리주관기관의 장이 담당하게 되기 때문에 중앙대책본부와 수습본부의 권한과 역할이 보다 명확해 질 수 있다. 특히, 방사능재난과 같은 대규모 재난의 경우 국무총리가 중앙대책본부의 권한을 행사해야 할 가능성이 클 것으로 예상되므로, 처음부터 중앙대책본부장을 국무총리로 규정하고 수습본부장을 원자력안전위원회 위원장으로 두는 것이 타당할 것으로 보인다.
더불어 국무총리를 중앙대책본부장으로 하고 행정안전부 장관은 자신이 주관하는 재난의 수습본부장의 역할을 맡게 되면, 현 ‘재난 및 안전관리 기본법’에서 모호하게 규정돼 있는 행정안전부장관과 국무총리간의 중앙대책본부장 지휘교대의 모호성이 해결될 수 있다는 의견이다.
기초자치단체의 재난현장 수습 지휘 및 권한 강화
기초자치단체는 재난을 1차로 수습하고 재난 초기부터 수습이 종료될 때까지 현장에서 다양한 역할을 통해 효과적으로 대응해야 한다. 그럼에도 재난현장에서 중앙부처, 긴급구조기관(소방, 해경), 지방자치단체 등 다양한 기관들이 함께 중요한 의사결정을 하거나 정보 전달·공유 시, 기초자치단체(통합지원본부의 장)의 참여가 제한적이고 광역자치단체 관계자(광역재난안전대책본부의 장 등)의 참여만을 인정하는 사례가 발생하기도 한다.
예를 들어 대형재난 발생으로 중대본이 가동되는 경우, 중대본부장 주재 상황회의에 사고가 발생한 기초자치단체의 통합지원본부의 장은 배제되고 주로 광역자치단체의 장만 참석한다(‘중앙재난안전대책본부 구성 및 운영 등에 관한 규정’ 제8조). 같은 맥락에서 광역긴급구조통제단(소방)에서 광역자치단체 관계자에게만 인명 수색·구조 정보를 공유하고 통합지원본부 등 기초자치단체 관계자에게는 정보를 공유하지 않는 사례가 있는 것으로 알려졌다.
또한, 통합지원본부는 기초자치단체 재난안전대책본부에 재난현장의 지출 원인 행위를 매번 보고하고 허락받는 구조이기 때문에 행정절차 상 불편을 경험하기도 한다. 반면, 미국과 캐나다는 지방정부 소속 주체가 현장지휘관이 되고 지방정부 소속 부서(예 : 보건부서)가 사망자 관리 전체를 총괄하며, 주정부의 재난관리 부서, 보건 및 의료부서, 경찰, 법무부 등이 지원 역할을 수행하고 있다.
재난이 발생하게 되면 기초자치단체(통합지원본부)가 재난발생 초기 재난현장을 수습하고 지휘할 수 있도록 권한의 범위를 보다 확장할 필요가 있다. 이를 위해서는 긴급구조기관으로부터 인명피해 및 수색·구조 정보를 보고 받거나 정보 제공을 요청할 권한, 중대본회의에 참여할 권한, 현장에서 발생한 모든 지출원인 행위를 기초자치단체 재난안전대책본부에 한 번에 보고하는 식의 행정절차 간소화 등에 대한 개선방안 등에 대해 검토해야 한다는 의견이다.
구조 시 기관 간 수습 정보공유 및 사상자 정보수집 강화
세월호 침몰사고 이후 해양경찰은 ‘해양수색구조 지침서’(2021)를 작성하고 대형해상사고 발생 시 다수 구조인원에 대한 집계오류 방지 및 체계적 관리를 위한 방안을 마련했다. 즉, 헬기 이·착륙이 가능한 대형함정을 해상구호소로 지정하고 육상구호소를 구조인원 집계총괄 장소로 지정했다. 육상구호소에서 구조인원을 집계하고 이송하는 방식은 구조된 사람에게 집계용 손목밴드를 착용시키고 손목에는 구조 순번을 부여한 후 해상구호소에서 중간집계, 육상구호소에서 총괄집계 후 이송된 병원에서 구조인원을 재확인하는 작업을 거치게 된다.
육상 재난은 ‘119구조·구급에 관한 법률’ 제16조에 따라 소방청장 등이 구조활동으로 구조된 사람 또는 신원이 확인된 사망자를 그 보호자 또는 유족에게 지체없이 인도해야 하고, 구조·구급 활동과 관련해 회수된 물건의 소유자가 있는 경우에는 소유자에게 그 물건을 인계해야 한다. 단 ①구조된 사람이나 사망자의 신원이 확인되지 않는 때 ②구조된 사람이나 사망자를 인도받을 보호자 또는 유족이 없는 때 ③구조된 물건의 소유자를 알 수 없는 때에는 소방청장 등은 구조된 사람, 사망자, 구조된 물건을 구조·구급상황이 발생한 지역을 관할하는 지방자치단체장에게 인도하거나 인계해야 한다. 이때 구조된 사람과 사망자의 명단(신원을 확인할 수 없는 경우에는 인상착의 기재)과 회수된 물건의 목록을 작성해서 함께 인도 및 인계해야 한다.
소방청장 등은 구조·구급활동상황 등을 구조활동일지에 상세히 기록하고 이를 보관해야 한다(‘119구조·구급에 관한 법률’ 제22조, 동법 시행령 제17조). 구조활동일지 표준양식에는 구조된 사람의 이름, 나이, 성별 등을 기록하도록 돼 있다. 하지만 구조활동일지에 구조된 사람이 병원 등 다른 장소로 이송되는 경우 이송장소정보를 기재하도록 하는 칸이 없어 이송경로가 누락될 수 있는 여지가 있다.
구조활동일지에 구조된 사람이 병원 등 다른 장소로 이송되는 경우 이송장소정보를 기재하도록 하는 칸을 만들어 이송경로가 누락되지 않도록 할 필요가 있다. 구조활동일지의 경우 전산화해 사망자의 신원확인이 어려울 경우 사진을 찍어둬, 피해자 유가족들이 가족을 찾아 병원을 헤매지 않고 재난안전대책본부 등에서 신속히 가족을 찾을 수 있도록 하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다.
특히, 사망자 명단과 이송경로 등에 관한 정보는 지방자치단체뿐만 아니라 희생자 신원확인 임무를 맡고 있는 경찰과 국립과학수사연구소에도 실시간으로 공유할 필요가 있다. 또한, 사망자의 경우에는 시신이 뒤바뀌지 않게 발견 시점부터 고유번호가 부여된 손목밴드를 부착하거나 시신낭에 수습 번호를 부여하는 작업 관련 내용을 별도로 규정하는 등 제도화가 필요하다.
[김영명 기자(boan@boannews.com)]
기초자치단체의 재난현장 수습 지휘 및 권한 강화
구조 시 기관 간 수습 정보공유 및 사상자 정보수집 강화
[보안뉴스 김영명 기자] 2023년 국정감사가 오는 10월 10일부터 27일까지 진행된다. 올해 행정안전부의 국정감사에서는 △국가 재난대응 지휘체계의 한계점 △피해학생 보호 중심의 학교폭력 대책 마련 등이 논의된다. 이에 <보안뉴스>는 미리보는 2023년 국정감사 시리즈에서 행정안전부의 보안 및 안전과 관련한 주요 이슈를 살펴본다.
국가 재난대응 지휘체계의 한계점
재난발생 시 국가재난대응의 핵심기관은 중앙재난안전대책본부(이하 중대본)와 중앙사고수습본부(이하 중수본)라 할 수 있다. 재난발생 시 중수본은 해당 재난의 재난관리주관기관으로서 신속한 사고대응 및 수습에 매진하고, 중대본은 범정부 기관으로써 중수본이 재난대응에 총력을 기울일 수 있도록 총괄 조정 및 사고대응을 지원하는 역할을 수행한다.
[이미지=gettyimagesbank]
세월호 참사 이후 대형재난에 대한 재난대응 컨트롤타워의 위상을 격상시킬 필요성을 절감하고 ‘재난 및 안전관리 기본법’을 2014년 12월 30일에 개정해 대형 재난의 경우 중대본부장을 국무총리가 수행할 수 있도록 규정했다. 그런데 이로 인해 오히려 우리나라 재난대응의 컨트롤타워인 중 대본은 국무총리가 본부장인 중대본과 행정안전부 장관이 본부장인 중대본 등 2개가 운용되는 문제가 발생하고 있다.
2020년 집중호우와 태풍에 대응하기 위해 정부는 6월~8월 행정안전부 장관을 본부장으로 하는 중대본을 가동했다. 하지만 이미 정부는 코로나19 재난에 대응하기 위해 국무총리를 본부장으로 하는 중대본을 가동 중이었다. 이는 2022년 중부지방 집중호우, 이태원 참사 등의 시기도 마찬가지였다.
2018년부터 2022년까지 최근 5년 동안 중대본이 2개 이상 동시에 구성된 경우를 살펴보면 대부분 3년 이상 운영했던 코로나 중대본(본부장 : 국무총리) 시기에 집중호우 등 자연재난이 발생해 집중호우, 태풍, 대설 등 풍수해 관련 중대본(본부장 : 행정안전부 장관)이 함께 운영된 부분이 대부분이었다. 하지만 헝가리 유람선 사고 시기(본부장 : 외교부 장관, 운영 기간 : 2019년 5월 30일~2019년 7월 30일)에 집중호우 및 태풍에 따른 중대본(본부장 : 행정안전부 장관, 운영 기간 : 2019년 6월 26일~2019년 6월 27일, 2019년 7월 25일~2019년 7월 28일 등 총 5회, 13일간)이 동시에 운영됐다.
행정안전부 소관인 자연재난의 경우에는 여름철 폭염과 태풍발생 시 중대본부장은 모두 행정안전부 장관이지만 재난유형별로 각각 중대본을 구성해 운영했다. 폭염은 2019년 8월 3일부터 8월 6일까지, 태풍은 2019년 8월 5일부터 8월 7일까지 운영했다. 이는 동일한 시점에 국가 재난대응 컨트롤타워인 중대본이 2개가 된 셈이다.
▲최근 5년간 중앙재난안전대책본부가 동시에 2개 이상 구성된 사례[자료=행정안전부]
이처럼 지진으로 인한 원자력 사고가 발생하는 경우 등 복합재난이 발생했거나 이번 경우와 같이 감염병 재난과 자연재난 등 여러 재난이 동시에 발생한 경우, 현행 제도하에서는 2개 이상의 중대본이 구성될 수 있다는 문제가 발생한다. 이는 복수의 재난대응 컨트롤타워가 생기는 것으로 복합 재난상황 발생 시 통합적 대응이 아니라 재난유형별로 개별적인 대응을 해 재난대응 및 지휘체계에 있어서 미흡함과 혼란을 일으킬 수 있다.
따라서 복합재난 대응을 위한 재난대응 컨트롤타워 일원화 혹은 통합적 재난관리체계에 대한 문제 제기 및 논의가 대두될 가능성이 있다. 대형재난 발생 시마다 국가 재난대응 컨트롤타워에 대한 문제가 항상 제기됐으며, 이를 개선하기 위해 정부는 행정안전부 장관만이 아니라 필요시 국무총리가 중대본부장이 될 수 있도록 법을 개정했다. 하지만 복수의 재난이 발생한 상황에서 해당 조항은 중 대본이 2개가 되는 결과를 만들어 일선기관에서 혼선이 발생할 가능성도 있다.
이와 관련해 중대본-중수본과 관련한 법·제도적 차원에서의 후속적인 논의 및 검토가 필요하다. 우리나라의 경우 중대본의 역할 및 과거 메르스 사태, 세월호 사태 등에 비춰볼 때, 각 부처를 통합 조정하고 지휘하기 위해서는 중대본부장을 국무총리로 일원화하는 방안에 대한 논의가 필요하다는 지적이다.
해외 재난과 방사능 재난의 경우, 관련 재난 발생 시 중앙대책본부와 수습본부 구성에 있어 서도 국무총리를 중앙대책본부장으로 하게 된다면 수습본부는 각 재난관리주관기관의 장이 담당하게 되기 때문에 중앙대책본부와 수습본부의 권한과 역할이 보다 명확해 질 수 있다. 특히, 방사능재난과 같은 대규모 재난의 경우 국무총리가 중앙대책본부의 권한을 행사해야 할 가능성이 클 것으로 예상되므로, 처음부터 중앙대책본부장을 국무총리로 규정하고 수습본부장을 원자력안전위원회 위원장으로 두는 것이 타당할 것으로 보인다.
더불어 국무총리를 중앙대책본부장으로 하고 행정안전부 장관은 자신이 주관하는 재난의 수습본부장의 역할을 맡게 되면, 현 ‘재난 및 안전관리 기본법’에서 모호하게 규정돼 있는 행정안전부장관과 국무총리간의 중앙대책본부장 지휘교대의 모호성이 해결될 수 있다는 의견이다.
[이미지=gettyimagesbank]
기초자치단체의 재난현장 수습 지휘 및 권한 강화
기초자치단체는 재난을 1차로 수습하고 재난 초기부터 수습이 종료될 때까지 현장에서 다양한 역할을 통해 효과적으로 대응해야 한다. 그럼에도 재난현장에서 중앙부처, 긴급구조기관(소방, 해경), 지방자치단체 등 다양한 기관들이 함께 중요한 의사결정을 하거나 정보 전달·공유 시, 기초자치단체(통합지원본부의 장)의 참여가 제한적이고 광역자치단체 관계자(광역재난안전대책본부의 장 등)의 참여만을 인정하는 사례가 발생하기도 한다.
예를 들어 대형재난 발생으로 중대본이 가동되는 경우, 중대본부장 주재 상황회의에 사고가 발생한 기초자치단체의 통합지원본부의 장은 배제되고 주로 광역자치단체의 장만 참석한다(‘중앙재난안전대책본부 구성 및 운영 등에 관한 규정’ 제8조). 같은 맥락에서 광역긴급구조통제단(소방)에서 광역자치단체 관계자에게만 인명 수색·구조 정보를 공유하고 통합지원본부 등 기초자치단체 관계자에게는 정보를 공유하지 않는 사례가 있는 것으로 알려졌다.
또한, 통합지원본부는 기초자치단체 재난안전대책본부에 재난현장의 지출 원인 행위를 매번 보고하고 허락받는 구조이기 때문에 행정절차 상 불편을 경험하기도 한다. 반면, 미국과 캐나다는 지방정부 소속 주체가 현장지휘관이 되고 지방정부 소속 부서(예 : 보건부서)가 사망자 관리 전체를 총괄하며, 주정부의 재난관리 부서, 보건 및 의료부서, 경찰, 법무부 등이 지원 역할을 수행하고 있다.
재난이 발생하게 되면 기초자치단체(통합지원본부)가 재난발생 초기 재난현장을 수습하고 지휘할 수 있도록 권한의 범위를 보다 확장할 필요가 있다. 이를 위해서는 긴급구조기관으로부터 인명피해 및 수색·구조 정보를 보고 받거나 정보 제공을 요청할 권한, 중대본회의에 참여할 권한, 현장에서 발생한 모든 지출원인 행위를 기초자치단체 재난안전대책본부에 한 번에 보고하는 식의 행정절차 간소화 등에 대한 개선방안 등에 대해 검토해야 한다는 의견이다.
[이미지=gettyimagesbank]
구조 시 기관 간 수습 정보공유 및 사상자 정보수집 강화
세월호 침몰사고 이후 해양경찰은 ‘해양수색구조 지침서’(2021)를 작성하고 대형해상사고 발생 시 다수 구조인원에 대한 집계오류 방지 및 체계적 관리를 위한 방안을 마련했다. 즉, 헬기 이·착륙이 가능한 대형함정을 해상구호소로 지정하고 육상구호소를 구조인원 집계총괄 장소로 지정했다. 육상구호소에서 구조인원을 집계하고 이송하는 방식은 구조된 사람에게 집계용 손목밴드를 착용시키고 손목에는 구조 순번을 부여한 후 해상구호소에서 중간집계, 육상구호소에서 총괄집계 후 이송된 병원에서 구조인원을 재확인하는 작업을 거치게 된다.
육상 재난은 ‘119구조·구급에 관한 법률’ 제16조에 따라 소방청장 등이 구조활동으로 구조된 사람 또는 신원이 확인된 사망자를 그 보호자 또는 유족에게 지체없이 인도해야 하고, 구조·구급 활동과 관련해 회수된 물건의 소유자가 있는 경우에는 소유자에게 그 물건을 인계해야 한다. 단 ①구조된 사람이나 사망자의 신원이 확인되지 않는 때 ②구조된 사람이나 사망자를 인도받을 보호자 또는 유족이 없는 때 ③구조된 물건의 소유자를 알 수 없는 때에는 소방청장 등은 구조된 사람, 사망자, 구조된 물건을 구조·구급상황이 발생한 지역을 관할하는 지방자치단체장에게 인도하거나 인계해야 한다. 이때 구조된 사람과 사망자의 명단(신원을 확인할 수 없는 경우에는 인상착의 기재)과 회수된 물건의 목록을 작성해서 함께 인도 및 인계해야 한다.
소방청장 등은 구조·구급활동상황 등을 구조활동일지에 상세히 기록하고 이를 보관해야 한다(‘119구조·구급에 관한 법률’ 제22조, 동법 시행령 제17조). 구조활동일지 표준양식에는 구조된 사람의 이름, 나이, 성별 등을 기록하도록 돼 있다. 하지만 구조활동일지에 구조된 사람이 병원 등 다른 장소로 이송되는 경우 이송장소정보를 기재하도록 하는 칸이 없어 이송경로가 누락될 수 있는 여지가 있다.
구조활동일지에 구조된 사람이 병원 등 다른 장소로 이송되는 경우 이송장소정보를 기재하도록 하는 칸을 만들어 이송경로가 누락되지 않도록 할 필요가 있다. 구조활동일지의 경우 전산화해 사망자의 신원확인이 어려울 경우 사진을 찍어둬, 피해자 유가족들이 가족을 찾아 병원을 헤매지 않고 재난안전대책본부 등에서 신속히 가족을 찾을 수 있도록 하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다.
특히, 사망자 명단과 이송경로 등에 관한 정보는 지방자치단체뿐만 아니라 희생자 신원확인 임무를 맡고 있는 경찰과 국립과학수사연구소에도 실시간으로 공유할 필요가 있다. 또한, 사망자의 경우에는 시신이 뒤바뀌지 않게 발견 시점부터 고유번호가 부여된 손목밴드를 부착하거나 시신낭에 수습 번호를 부여하는 작업 관련 내용을 별도로 규정하는 등 제도화가 필요하다.
[김영명 기자(boan@boannews.com)]
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